Wednesday, 29 November 2017 15:27

Analyse de la procédure relative à la souscription des emprunts en RD Congo

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Analyse de la procédure relative à la souscription des emprunts publics en droit congolais

Par Martin MUZALIWA KALINDE

À l’époque de l’État de nature, c’est la loi du plus fort qui régissait les relations entre les hommes. Avec l’avènement de l’État, celui-ci avait pour mission d’assurer d’abord l’ordre, la justice, la sécurité, la diplomatie et même d’émettre la monnaie ; c’est l’époque de l’État gendarme[1]. Avec la révolution industrielle, l’État a été obligé d’embrasser tous les domaines de la vie. C’est l’époque de l’État providence[2]. Celui-ci est caractérisé par la multitude des charges qui sont àla base de beaucoup de dépenses.

Or, pour couvrir ses charges, l’État a besoin de ressources qui peuvent provenir des impôts et taxes, du recours à la planche à billet ou encore des emprunts s’il est nécessaire[3]. À ce sujet, il convient de noter que la théorie de l’unité budgétaire voudrait que ces emprunts puissent faire l’objet d’un mécanisme d’incorporation dans le budget de l’État, qui est l’instrument de l’équilibre social.

En effet, le budget, en tant qu’ensemble des comptes qui décrivent, pour l’année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes d’un État[4], demeure régi par un certain nombre de principes, dont le plus important est, à notre avis, celui de l’équilibre budgétaire.

Ce principe implique que la masse de toutes les recettes ainsi que celle de toutes les dépenses publiques, prévues dans la loi des finances, doivent présenter une certaine homogénéité, une interdépendance, mieux une égalité. Autrement dit, ce principe budgétaire suppose l’existence d’un équilibre entre les recettes et les dépenses publiques prévues dans le budget d’un État.

Or, en raison des conditions économiques spécifiques à chaque État, il arrive, fort malheureusement, que cet équilibre financier, qui doit normalement caractériser le budget d’un État, soit rompu et que les ressources attendues se révèlent insuffisantes par rapport aux dépenses publiques qu’elles doivent couvrir.

En pareille situation, on dit que le budget est déficitaire. Pour combler ce déficit et ainsi rétablir l’équilibre du budget, la plupart des États, en général, et la RD Congo en particulier, font recours parfois à l’emprunt public. En effet, l’emprunt public constitue un moyen strictement financier, une ressource exceptionnelle en cas de déficit budgétaire, mieux de difficultés budgétaires[5].

À ce titre, l’emprunt public peut être contracté tant à l’intérieur qu’à l’extérieur d’un État. D’où l’existence des emprunts intérieurs d’un côté, et les emprunts extérieurs de l’autre. S’agissant précisément de l’emprunt extérieur, objet de cette étude, il convient de relever en liminaire qu’un État recourt généralement au procédé d’emprunt extérieur lorsqu’il veut se procurer des capitaux nécessaires à l’équilibre de sa balance des paiements ou encore lorsqu’il désire trouver des capitaux que  ne peut lui fournir le marché intérieur[6].

Il en découle donc que le procédé de l’emprunt extérieur revêt une importance indéniable, notamment pour les pays en voie de développement, comme c’est le cas de la RD Congo, dont les moyens sont limités et les besoins immenses. D’ailleurs, c’est cette importance assurée par ce procédé d’emprunt public qui a conduit la RD Congo, à l’instar des autres États, à édicter les règles juridiques applicables aux opérations d’emprunt public effectuées par la RD Congo.

En RD Congo, ces mesures sont contenues, notamment dans les dispositions de la Constitution congolaise spécialement en son article 122, alinéa11, dans la loi financière n°83-003 du 23 février 1983 telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance-loi n°87-004 du 10 janvier 1987, loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, le Décret n°09-61 du 03 décembre 2009 portant création et organisation de la Direction Générale de la Dette Publique (DGDP), etc.

Il s’agit pour l’essentiel, des règles qui fixent les orientations globales en matière d’emprunt public, la procédure de souscription des emprunts publics, le taux d’intérêt maximum à consentir, la destination  des fonds issus des emprunts, etc.

C’est dans cette perspective que la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques dispose en son article 15 que : "Le pouvoir central, la province et l’entité territoriale décentralisée prévoient et exécutent leurs budgets en équilibrant leurs charges courantes par des ressources internes, à l’exclusion du produit des emprunts intérieurs, des dons et legs intérieurs, du remboursement des prêts et avances, et, le cas échéant, des subventions affectées à des projets ou activités spécifiques, mais y compris les ressources extérieures de dons et legs courants. Ils ne peuvent emprunter, chaque année, une somme supérieure au montant de leurs investissements. Ils ne peuvent emprunter qu’auprès des institutions nationales financières non bancaires. Aucun emprunt ne peut être souscrit en devise, ni directement, ni indirectement, à l’exception, le cas échéant, de ceux souscrits par le pouvoir central pour lui-même ou pour la province ou l’entité territoriale décentralisée"[7].

Toutefois, il convient de noter que, conformément à l’article 234 de cette loi sus-évoquée, il ressort que la nouvelle loi sur les finances publiques de 2011 ne sera d’application effective qu’après huit ans, c’est-à-dire en janvier 2019. En effet, cette disposition précise que la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques ne pourra entrer en vigueur dans l’intégralité de ses dispositions qu’au premier janvier de la huitième année suivant celle de sa promulgation, date à laquelle toutes les dispositions contraires seront abrogées sauf pour les articles énumérés à l’article 232 de ladite loi.

De son côté, l’article 232 de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques ajoute que les dispositions des articles 32 à 37, 74, 75, 145 à 150 relatifs à la détermination des ressources et des charges budgétaires et des ressources et des charges de trésorerie, des articles 83 et 84 et 182 à 185 relatifs au dépôt des lois de finances, des édits budgétaires et décisions budgétaires, des articles 186, 227, 228 relatifs à l’intégration de différends budgétaires, des articles 218 à 222 et 225 à 226 relatifs à la répartition des recettes aux provinces, aux entités territoriales décentralisées et à la caisse nationale de péréquation et des articles 110 et 209 relatifs à la gestion de la trésorerie sont d’application immédiate.

Il s’ensuit donc que l’article 15 de la nouvelle loi sur les finances publiques déterminant les modalités de souscriptions des emprunts publics n’est pas d’application immédiate en RD Congo puisqu’il ne figure pas à l’article 232. Ce qui implique que la question relative à la souscription des emprunts publics en RD Congo demeure régie jusqu’à ce jour par la loi financière n°83-003 du 23 février 1983 telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance-loi n°87-004 du 10 janvier 1987.

À ce sujet, il sied de noter que l’article 9 de la loi de 1983 telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance-loi n°87-004 du 10 janvier 1987 dispose que les opérations financières de l’État, sous forme notamment d’emprunts, de prêts, de garanties, de subventions ou prises de participations, ne peuvent être conclues que si une loi les autorise et sur avis préalable du Commissaire d’État aux Finances et Budget. L’alinéa 3 de ce même article précise que les entités administratives décentralisées ne sont autorisées à emprunter ou à prendre de participations que sur le marché financier local et uniquement pour financer des projets d’investissement approuvés par le Commissaire d’État à l’administration du territoire.

À ce propos, il faut noter que l’emprunt extérieur n’est justifié que pour financer les dépenses d’investissement. C’est-à-dire des dépenses qui augmentent la capacité productive de l’économie et assure leur financement ultérieur. Il en est ainsi de la construction d’une route, d’un barrage, etc. Autrement dit, les fonds résultant de l’emprunt extérieur doivent être contractés pour soutenir le processus de la croissance économique, ce qui nécessite une affectation rationnelle de ces fonds à des investissements productifs.

Dès lors, si les fonds issus des emprunts extérieurs sont affectés ou engloutis dans des projets qui ne génèrent pas des surplus à affecter au service de la dette, il va de soi que ce mode d’affectation de ces fonds conduit à des conséquences désastreuses.

Pourtant, à la lecture de l’alinéa 1 de l’article 9 de la loi financière n°83-003 du 23 février 1983 telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance-loi n°87-004 du 10 janvier 1987, il se dégage clairement que le législateur congolais n’oblige pas les souscripteurs des emprunts publics en faveur de la RD Congo de contracter uniquement des emprunts pour financer des projets d’investissement, comme c’est le cas pour les emprunts que peuvent contracter les entités administratives décentralisées.

Par conséquent, la plupart des fonds résultant des emprunts extérieurs contractés par les dirigeants congolais au fil des années ont été engloutis dans des projets à rentabilité aléatoire, nulle ou négative, dans des éléphants blancs, des projets pharaoniques, mieux des projets incapables de générer un surplus affectable au service de la dette publique[8].

D’autre part, une bonne partie de ces fonds aurait été emportée par des dirigeants congolais. Conséquence inévitable, l’État congolais est resté incapable, non seulement de rembourser sa dette publique, mais aussi d’améliorer sa structure financière.

Dès lors, la mise en œuvre de l’alinéa 1 de l’article 9 de la financière n°83-003 du 23 février 1983 telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance-loi n°87-004 du 10 janvier 1987 face au problème de l’endettement et de la gestion de la dette publique de la RD Congo pose problème.

La mise en œuvre des dispositions de la loi financière de 1983 telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance-loi n°87-004 du 10 janvier 1987 et spécialement en son article 9 alinéa 1, provoquerait de nombreuses conséquences notamment en matière de soutenabilité de la dette extérieure de la RD Congo et permettrait aux autorités congolaises de contracter des emprunts extérieurs qui, loin de soutenir le processus de développement économique du pays, et partant, la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels des Congolais, conduiraient le pays dans une crise indescriptible notamment sur le plan  économique, politique et social.

La procédure de souscription des emprunts extérieurs prévue dans la nouvelle loi sur les finances publiques, bien qu’empêchant les pouvoirs publics de souscrire des emprunts publics auprès des institutions financières internationales, ne serait pas adaptée à la situation de la structure financière de l’économie congolaise.

D’ailleurs, c’est l'inadaptation de cette nouvelle loi financière aux réalités de l’économie congolaise, notamment l’insuffisance des institutions nationales financières non bancaires auprès desquelles les pouvoirs publics devraient solliciter des emprunts, qui aurait conduit le législateur de la nouvelle loi relative aux finances publiques à ne pas ordonner l’application immédiate de l’article 15 de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques.

 

 



[1] NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général. Kinshasa, CERDI, 2006. P. 54.

[2]M. CHIMERHE, Syllabus d’introduction à la science politique, syllabus, U.0.B, 2006-2007, p.23, inédit.

[3]J-M. TSHINIMA KABONGO, Cours des Finances publiques, syllabus, G2 Droit, UOB, 2OO7-2008, p.34, inédit.

[4]J-M. TSHINIMA KABONGO, Op. cit., p.29.

[5]J-M. TSHINEMA KABONGO, Op.cit., p.43, inédit.

[6]G. NAKAS, Le recours à l’emprunt extérieur dans le processus du développement des États du tiers-monde, Paris, P.U.F, 2004. P. 123.

[7]Article 15 de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques in J.O, 52ème année, numéro spécial, 25 juillet 2011.

[8]A. ZACHARIE, La dette extérieure et le financement du développement de la RD Congo ; défis et perspectives pour le nouveau gouvernement démocratiquement élu. Bruxelles, CNCD, 2007. P. 5.

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