Réformes et contre-réformes minières en RD Congo post MOBUTU
Acteurs, enjeux et défis de développement (I)

NDLR : le texte reçu étant trop long, il a été décidé de le publier en deux parties. En voici la première :

Introduction

La course aux richesses naturelles dans le bassin du fleuve Congo entre les grandes puissances européennes du 19ème a notamment conduit, dès 1885, à la création des nouveaux États coloniaux, dont l’État indépendant du Congo (EIC) qui deviendra Congo belge en 1908.

Une florissante industrie minière, au service de l’économie capitaliste internationale, et qui contribua radicalement à transformer rapidement le pays, y sera ainsi développée par le régime colonial belge. Ceci grâce à d’importants investissements financiers et technologiques belgo-occidentaux d’une part, et d’autre part, hélas, par l’exploitation quasi-esclavagiste de la force de travail des populations autochtones.




Dès le début des années 1940, l’industrie minière devient la base économique du Congo belge qui en tire de plantureux bénéfices dont une petite partie peut financer le développement social local dans les limites de la politique coloniale et paternaliste de la Belgique. En 1960, l’indépendance politique du Congo s’acquiert dans la précipitation et l’impréparation des "élites" autochtones à reprendre rapidement les rouages du nouvel État national. Ce qui les rend d’ailleurs facilement manipulables par les puissants réseaux d’intérêts politiques et économiques belgo-occidentaux. Ceux-ci ne voulaient que d’une indépendance nominale du jeune État qu’ils n’hésiteront pas à plonger dans de graves troubles politiques qui le menacèrent même d’éclatement durant les cinq premières années de l’indépendance. Cependant, il apparaît particulièrement depuis l’avènement du régime MOBUTU en 1965 que les autorités congolaises-zaïroises ne cesseront de protéger, de prioriser le secteur minier comme pilier de l’économie publique et des politiques de développement économique qui seront inscrites dans une logique mariant capitalisme d’État et économie mixte.


Le renversement violent du système MOBUTU en 1997, dans un nouveau contexte international marqué par la course au contrôle des matières premières stratégiques par les puissances industrielles établies et les nouvelles économies émergentes, a amené les nouveaux régimes KABILA (père et fils) - acquis aux réseaux politico-économiques néolibéraux extérieurs et en s’appuyant sur eux – à bouleverser l’échiquier minier congolais. Avec des objectifs déclarés comme le rentabiliser, de produire plus d’emplois qu’avant, d’en tirer plus de revenus pour le développement social du pays, et de construire une industrie minière nationale plus indépendante et assumant ses responsabilités sociales, etc. La mise en place de ce nouvel environnement politique et minier en RD Congo a induit un ensemble de réformes de la part des nouvelles autorités congolaises sous la pression ou en connivence avec des acteurs internationaux au nom d’une efficacité supposée des politiques économiques minières qui en seraient les corollaires. Reste à savoir, quelques décennies après, dans quelle mesure ces réformes et les choix économiques qu'elles ont concrètement impliqués ont transformé la société congolaise et dans quel sens ils contribuaient ou pas à améliorer les conditions de vie des Congolais les plus défavorisés et non pas renforcer l'emprise de l'infime nouvelle élite politico-économique congolaise. On pourrait même avancer qu'en cas où c'est cette dernière alternative qui était occasionnée par ces réformes, alors celles-ci se concevraient plutôt comme participant des contre-réformes inscrites dans ce qu'on pourrait désigner comme une "révolution conservatrice" minière en RD Congo post-MOBUTU.


Dans une double démarche sociopolitique et historico-comparative, notre propos est surtout d’examiner ici dans quelle mesure la mise en œuvre de cette nouvelle politique industrielle minière du "nouveau Congo démocratique", et les acteurs qu’elle implique, rencontre ou pas ces problèmes. Et d’une part, si on considérait quelques domaines, quelles seraient les incidences de cette nouvelle politique industrielle minière en termes d’amélioration des conditions de vie des populations et régions congolaises directement concernées par la "nouvelle industrialisation minière" promise et promue depuis 1997. Et d’autre part, quelles en seraient les incidences en termes de consolidation de l’assise politico-économique de l’État congolais lui-même. Enfin, il sera question d’esquisser des possibles pistes de renforcement des capacités de cette industrie pour de meilleures performances non seulement économiques mais aussi sociales et sociopolitiques du pays.


Le sujet que nous traitons ici reste encore peu documenté, la crise congolaise de ces dernières années ayant été focalisée sur le plan des analyses sur des dimensions purement politiques ou ethnopolitiques. Notre but n'étant pas de faire une analyse exhaustive de la littérature, nous nous appuierons plutôt sur quelques références sélectionnées pour construire notre réflexion qui s'articulera en trois points. Dans un premier temps nous faisons un état des lieux des entreprises minières de la RD Congo ; dans un deuxième temps, nous abordons la question des réformes minières intervenues en RD Congo depuis la fin du régime MOBUTU en 1997, et dans un troisième temps, nous évaluons l'incidence des réformes minières sur les populations congolaises et sur l'État congolais. Des suggestions et des questions pendantes sont formulées dans la conclusion du travail. Commençons alors avec notre premier point.


I. État de lieu évolutif des entreprises minières de la RD Congo

La raison principale de la prospérité économique du Congo, avant et un peu après son indépendance jusqu'à la chute du régime MOBUTU en 1997, était sans doute sa richesse minière. Celle-ci représentait, dans les périodes fastes, au moins les deux tiers de la valeur des exportations du pays. Aujourd’hui les choses ont changé même si le pays possède la même gamme de ressources minières, comme à l’époque coloniale, dont les principaux produits sont les métaux de cuivre et de cobalt. L’activité minière principale reste localisée au Katanga. À une certaine période, la RD Congo était le quatrième producteur mondial de cuivre avec près de 500 000 tonnes à la fin des années 1980' et fournissait 55 % de la production mondiale du cobalt. L’or a été produit au Katanga, au nord de la région de l'Ituri et dans la ceinture aurifère de Kilo-Moto située dans la partie nord-est du pays. La production de l'or était contrôlée par les grandes sociétés du Portefeuille de l’État et le Congo était classé parmi les quinze premiers producteurs mondiaux. Les deux types de diamant (industriel et de joaillerie) ont été produits dans les deux Kasaï. Le Congo était le plus grand producteur mondial du diamant industriel. L’étain a été trouvé en quantités considérables à Manono, au Katanga. Le manganèse, le zinc, le wolfram (tungstène), le tantale, le charbon et le fer étaient produits en quantités plus ou moins importantes. En plus, le Congo produisait 60% d’uranium fourni dans le monde. Pour tout dire, selon un rapport publié dans le magazine African Business en février 2009, la valeur des réserves minérales enfouies sous le sol de la RD Congo est supérieure à 24 trillions de dollars américains. Ce montant serait supérieur aux produits intérieurs bruts (PIB) actuels combinés des États-Unis et des 27 pays de l'Union européenne (UE).


Depuis l’accession du pays à l'indépendance (passant du Congo belge en 1960 à la République du Congo, puis en RD Congo en 1964 jusqu'en 1971 quand le pays devient République du Zaïre jusqu'en 1997), l'activité minière est restée l'ossature de son économie. La RD Congo, sous la houlette du jeune président Joseph MOBUTU qui se défendait de vouloir assurer l'indépendance économique nationale qui devait sous-tendre l'indépendance politique du pays, avait nationalisé dès en 1966, à la faveur de la loi BAKAJIKA, le sol et le sous-sol congolais (le sous-sol est régi précisément après par le code minier de 1969). Et par ricochet il nationalisait ce secteur stratégique qu'était l'industrie minière. C'est ainsi que, par la même occasion, le président MOBUTU nationalisait les anciennes compagnies minières coloniales (dont la plus puissante, l'UMHK , fut érigée en société d'État GECAMINES ), et là où l'État congolais n'avait pas créé de nouvelles entreprises publiques il va acquérir des parts majoritaires variables dans certaines sociétés minières à l'exemple de la MIBA . Aux côtés de ces deux minières phares, émergeaient progressivement entre 1967-1980, dans le sillage de la politique industrielle zaïroise d'alors - que Jean-Claude WILLAME analyse bien dans Zaïre. L'épopée d'Inga, chronique d'une prédation industrielle - d'autres fleurons publics ou parapublics miniers zaïrois comme : l'Office des mines d'or de Kilo-Moto (OKIMO), la Société minière de Teke-Fungurume (SMTF), la Société de développement industriel et minier au Zaïre (SODIMIZA), la Société minière et industrielle du Kivu (SOMINKI), etc. Malgré tous leurs importants gisements, et des richesses produites, ces sociétés d'État étaient devenues de moins en moins performantes pour différentes raisons politiques et économiques structurelles et conjoncturelles dont les origines sont à la fois internes et externes au pays. À telle enseigne que les autres activités de services, telles que les transports ou l'énergie et les télécommunications, qui étaient d'ailleurs très dépendantes de ce noyau central de l'économie zaïroise, connaîtront rapidement aussi la crise. L'effondrement de l'industrie minière zaïroise au début des années 1990 va induire un effondrement progressif de l'essentiel de l'économie formelle du pays et plonger la très grande majorité du pays dans une drastique régression socio-économique.


La guerre qui éclatait dans l'ex-Zaïre en août 1996 aux confins Est du pays, au Kivu, finira en révolution qui conduira à la chute du Président MOBUTU en mai 1997 et à l'avènement du Président Laurent-Désiré KABILA. La conquête militaire de ce dernier est alors soutenue militairement notamment par des pays voisins (Rwanda, Ouganda, Burundi, Tanzanie...) et largement financée par un certain nombre d'entreprises minières internationales qui veulent prendre pied au Congo et disent vouloir aider à redresser son industrie minière.


Au cours de ses deux premières années (1997-1998) comme Président, Laurent Désiré KABILA avait généré rapidement des revenus pour son pouvoir, en octroyant dans une quasi complaisance, des concessions minières à ces entreprises minières souvent des "mineures" qui n'avaient aucune expérience sérieuse dans leur activité. Il avait ainsi procédé indistinctement, sans tenir compte de longues négociations qui étaient alors en cours avec plusieurs grandes entreprises avec certaines entreprises publiques comme la GECAMINES. Par cette mauvaise gestion des ressources naturelles du pays, le gouvernement avait cessé d’exercer pratiquement le véritable contrôle sur les entreprises publiques telles que la Gécamines.


À l’assassinat du Président Laurent-Désiré KABILA en janvier 2001, les choix opérés au sein du régime dictatorial de l’AFDL conduisirent son fils présumé, Joseph KABILA KABANGE, au pouvoir. Joseph KABILA dotera le pays plus tard d’un nouveau code minier en remplacement de celui de 1981. Ce nouveau code promu par Joseph KABILA favorise la privatisation du secteur minier. Il est ainsi aux antipodes de tout ce qui a été défendu par le régime "nationaliste" de MOBUTU qui a mélangé étatisation ici et économie mixte là-bas dans ce secteur. Avec le régime minier édicté par Joseph KABILA, l’on voit vite plusieurs sociétés multinationales minières (surtout occidentales) se précipiter en RD Congo où elles opèrent soit sous leur raison sociale d’origine soit sous les raisons sociales des entreprises qu’elles mettront sur pied pour cet objectif affiché d’exploiter les concessions et gisements miniers acquis. On peut citer des entreprises comme Forrest International, Anvil Mining, First Quantum, Metorex, Tenke-Fungurume Mining SARL, BANRO Mining, Ashanti Gold, etc.


Dans ce nouveau contexte minier, L’État congolais ne joue plus qu’un rôle de régulateur, et très peu celui d’investisseur comme auparavant, rôle inscrit et prescrit dans les conditionnalités et injonctions et autres "conseils" économiques des financiers des institutions de Bretton-Woods, et donc en filigrane des intérêts économiques et financiers particulièrement internationaux qu’ils représentent. Pourquoi l’État de Joseph KABILA avait pris l’option de privatiser ces entreprises minières ? Quelle est alors la santé de l’entreprise minière congolaise aujourd’hui, plus d’une décennie après la mise en route de cette nouvelle politique industrielle minière ? Ces entreprises étrangères, dans un premier temps, étaient obligées de signer des contrats avec les entreprises publiques. Mais avec l’évolution de la situation en RD Congo, elles signaient directement des conventions ou des contrats avec l’État. Un temps après, le gouvernement avait entrepris des réformes dans le secteur minier. Ces réformes ont conduit le gouvernement et ces entreprises à revisiter leurs contrats. Quelles sont les raisons profondes de ces réformes ? À qui profitent-elles en définitive aujourd’hui ?


II. L'industrie minière congolaise face au double défi : reconstruction interne, mondialisation externe.


L’industrie minière est un des secteurs industriels les plus complexes et concurrentiels du monde . En fonction du minerai, la chaîne de production consiste généralement en l’extraction du minerai brut, l’enrichissement et la concentration du minerai, la fonte et le raffinage, la commercialisation et le courtage des produits, et la fabrication des produits finis. À tous les niveaux de la chaîne de production, et particulièrement aux niveaux de la recherche, l’extraction et du traitement, l’industrie est hautement concurrentielle. Cette caractéristique se renforce sans cesse au fil des ans. La division du travail entre les grandes entreprises minières appelées "majors" et les plus petites, appelées "juniors", est intéressante. Chacune de ces catégories d’entreprises a un rôle essentiel et particulier à jouer dans la recherche et la mise en valeur des ressources minières. Les petites entreprises, les juniors, se chargent de la recherche et les grandes sociétés s’occupent de la mise en valeur et de la gestion des mines. En cas de découverte, l’entreprise junior cède le titre minier à la grande société qui va investir dans l’exploitation de la mine. Toutes les entreprises congolaises qui sont venues dans le contexte des réformes minières de Joseph KABILA ne se limitent pour la plupart qu’à cette première phase, c’est-à-dire l’exploration et l’exploitation. Le secteur minier de la RD Congo a été longtemps dominé par plusieurs grandes entreprises publiques. Ces entreprises opéraient virtuellement presque comme des quasi-États dans l’État de l’économie au social en gérant des écoles, des plantations pour la production des aliments à l’intention de leurs employés, des hôpitaux, des centres sociaux, des infrastructures de transport, d’approvisionnement en eau et des centrales énergétiques, etc. Ainsi "La MIBA rapporte par exemple que 40 pour cent de ses charges d’exploitation sont affectées à l’approvisionnement en électricité de la ville de Mbuji-Mayi et ses environs" . Ce système a fonctionné assez bien pendant la période coloniale. Il a commencé une longue descente aux "enfers" au milieu des années 1980’.


Précisons ici que les entreprises publiques de la RD Congo, qui étaient de grandes industries minières autrefois, sont presque toutes devenues moribondes et ne réalisent plus aujourd’hui qu’une fraction de leur production antérieure. Cette situation suscite de la curiosité, non seulement parce qu’elle prive l’État des recettes, mais aussi parce que ces sociétés ne fournissent plus le même niveau de services sociaux et communautaires dans les zones minières où elles opèrent. Un rapport de la Banque mondiale est éloquent à ce sujet : "l’appui apporté par la GECAMINES aux services sociaux et techniques, est devenu une dépense insoutenable à cause de la baisse de la production et des recettes faibles de l’entreprise. L’entretien des infrastructures et les investissements dans les approvisionnements ont été négligés. Privés du financement des entreprises, les hôpitaux et les écoles ont commencé à exiger des paiements pour leurs services. Ce qui représentait une dépense supplémentaire considérable pour les employés qui n’étaient pas payés de manière régulière" .


La production annuelle de cuivre à la GECAMINES avait atteint son maximum en 1982 avec 542.000 tonnes. Et elle gérait, à cette époque, 45 000 employés. À part les salaires, l’entreprise supportait un bon nombre de charges sociales de ses employés. Avec une concession minière de plus de 18 800 km² pour le cuivre, la Gécamines était la principale entreprise minière du pays et fournissait en 1980 environ 66 % des recettes budgétaires de l'État et 70 % de ses recettes d'exportation. Pendant plus de 30 ans, cette entreprise a été un des moteurs principaux de l'économie congolaise, à côté de groupes de moindre importance : Zaïre-Etain (détenu à 50-50 par l'État et par Géomines belge) qui exploitait la cassitérite (aujourd'hui disparue) ; l'Office des mines de Kilo-Moto (société d'État) assurant l'extraction de l'or ; la société congolaise MIBA (avec une contribution de l'ordre de 20 % de celle de la GÉCAMINES dans les années 1980). Mais la production minière industrielle s'est effondrée avec la GÉCAMINES, dont la production en cuivre est passée de 465 000 tonnes (à 2 855 USD la tonne, en 1990) à 30 000 tonnes (à 1800 USD la tonne en 2002), entraînant des conséquences économiques et sociales importantes . Cette situation n’a pas épargné les autres sociétés minières publiques du pays. La chute de ces entreprises a entraîné logiquement celle de l’économie du pays. Pour essayer de sauver la situation, le gouvernement de l’époque disait n’avoir plus d’autres choix que de recourir aux institutions de Breton Wood. Ne pouvant pas payer ses dettes, la RD Congo était alors obligée de s’aligner sur la politique d’ajustement structurel de la Banque Mondiale. Cette dernière, en 1995, va conseiller le gouvernement du très néolibéral Premier ministre KENGO Wa DONDO, de lancer une grosse opération de privatisation des entreprises publiques du secteur minier. Ainsi, plusieurs concessions de la GECAMINES, de la MIBA, de la SOMINKI, et d’autres étaient vendues à vil prix à des entreprises privées occidentales en 1996 (des accords sont signés à Genève par exemple entre le gouvernement KENGO avec la multinationale LUNDIN). À cette période, la RD Congo est déjà presque dans une situation de guerre dans sa partie Est où les menaces armées des pays voisins devenaient de plus en plus irréversibles.


En mi-1997, alors qu’il était encore chef rebelle, Laurent Désiré KABILA avait finalisé des contrats miniers avec des multinationales occidentales qui s’étaient ruées derrière sa guerre et la finançaient désormais dans des proportions variables. Ainsi il avait octroyé trois contrats de grande envergure à l’une des multinationales les plus engagées dans cette guerre à savoir American Mineral Field International (AMFI). Ces trois contrats concernaient les anciennes mines de la GECAMINES de Kolwezi, de Kipushi et l’usine de traitement de zinc à Kipushi . Une joint-venture créée dans ce contexte de guerre de libération dès la conquête du Katanga par la rébellion de l’AFDL, Tenge-Fungurume Mining, a obtenu les anciennes mines de la Société Minière de Tenke-Fungurume (qui passait ainsi sans autre forme de procès à la trappe de l’histoire) et de la GECAMINES à Tenke et Fungurume. L’australienne Anvil Mining a décroché un gisement de cuivre et d’argent à Dikulushi, au Nord Katanga. Barrick Gold a gagné certaines mines d’or de la ville de Watsa, au Nord-est de la ville de Bunia en province Orientale. Quant à BANRO, corporation qui était intéressée par l’or du Kivu, après plusieurs tractations avec le gouvernement Laurent Désiré KABILA, elle ne finira par obtenir à des prix avoisinants le zéro absolu tous les actifs aurifères de l’ancienne SOMINKI, sous Joseph KABILA. C’est de cette manière que l’industrie minière publique congolaise a été quasiment démantelée par les deux régimes congolais post-MOBUTU.


À la fin officielle de la deuxième guerre continentale (pour les uns) ou de la deuxième rébellion post-MOBUTU (pour les autres) en 2004, le gouvernement de transition dit 1+4 (issu des différents accords de paix et de "dialogue inter-congolais" dont les ficelles étaient largement tirées tantôt ouvertement tantôt de manière un peu cachée, y compris par les multinationales minières lorgnant sur la RD Congo), au début de son mandat, avait insisté sur le fait que l’État jouerait dans le secteur minier un rôle de régulateur et non pas d’opérateur. Le régime Joseph KABILA qui s’est donné une onction démocratique avec les élections pluralistes de 2006 puis de 2011 a confirmé cette option.


Ce changement de rôle représente un changement fondamental de paradigme, car désormais la priorité est accordée à la mobilisation du secteur privé plutôt qu’à l’investissement public dans le secteur minier. Cette position du gouvernement congolais a favorisé l’apparition de plusieurs autres sociétés privées sur le champ et dont chacune cherche la maximisation de son intérêt personnel, ce qui est normal dans le capitalisme. Reste à savoir ce que devient l’intérêt du Congo comme État et société devant produire tout de même du bien commun / collectif, à partir de ses ressources naturelles et qui profiterait à une base la plus large possible de la société congolaise. Les choses ne semblaient pas évoluer dans ce sens. Depuis 2002, "… 4 542 titres miniers étaient octroyés à 642 sociétés… " dont 325 opèrent dans la province du Katanga et 60 au Kasaï oriental dont cinq en partenariat avec la MIBA. Les entreprises privées sont très impliquées dans les opérations de recherche et d’exploitation, en partenariat ou non avec des entreprises publiques. L’on estime que les sociétés privées et les co-entreprises dépensent, depuis la fin des années 1990, au total 60 millions de dollars chaque année pour la recherche, qui est nécessaire pour la découverte de nouvelles réserves minières. Mais la vérité sur les rapports des recherches minières reste méconnue aussi bien par le gouvernement que par les populations locales. Donc à ce stade, le Congo ne sait donc pas grand-chose sur ce qu’il cède, perd ou gagnerait dans son deal avec ces multinationales qui ont cherché à profiter le plus possible de la faiblesse des acteurs gouvernementaux et industriels publics congolais. Ainsi nombreux sont les contrats de partenariat qui furent conclus alors que les entreprises publiques congolaises rencontraient des difficultés financières. Ces dernières ont alors accepté de signer des accords aux conditions très désavantageuses qui minoraient largement la valeur marchande réelle du patrimoine minier qu’elles concédaient ou apportaient dans des joint-ventures. Elles ont en outre appliqué certaines procédures de passation des marchés qui ne sont pas conformes au droit congolais, à telle enseigne que les accords passés étaient tout simplement non seulement illégitimes mais aussi illégaux du point de vue du droit. Enfin, certaines conventions prévoient la cession des droits miniers, cession qui remet en question la possibilité pour l’entreprise publique congolaise de récupérer ces titres en cas de défaillance de la co-entreprise.


Entre 2007-2010, certaines sociétés minières privées chinoises, indiennes et des entreprises "non traditionnelles" (c'est-à-dire connues pour être du secteur minier) ont soit obtenu des droits miniers, ou soit travaillent dans le cadre de contrats de transformation des droits miniers appartenant à des sociétés privées ou en partenariat avec des entreprises publiques (principalement au Katanga). Les investissements légitimes des entreprises privées, quelles que soient leurs nationalités, ne peuvent qu’être les bienvenus pourvu que ces entreprises honorent leurs obligations juridiques et contractuelles. Surtout que l’on sait que sur la scène économique internationale, elles sont les premières à dénoncer le non-État de droit et la non transparence économique des et dans les pays du Sud.


Ces entreprises devraient être respectueuses du droit et faire preuve de transparence dans les pays où elles investissent. Or les études menées à ce jour montrent que tel n’est malheureusement pas le cas au Congo. En effet, les sociétés "non traditionnelles" ne sont pas tenues par des conditions strictes de divulgation dans leurs pays d’origine. Elles se couvrent ainsi derrière ces conditions de leurs pays d’origines pour tout cacher dans les pays d’investissement au détriment de ceux-ci. Ainsi ceci fait qu’il est difficile d’obtenir des informations fiables sur leurs activités en RD Congo. Cette opacité s’applique aussi bien aux investissements qu’à la production, aux recettes, à l’actionnariat, aux dirigeants, à la gestion des ressources humaines et à d’autres aspects essentiels de l’activité. L’on est presque devant une activité quasi maffieuse légalisée par le simple fait d’avoir des installations visibles. Comme nous l’avons relevé antérieurement, l’absence de divulgation adéquate est un problème qui concerne plusieurs sociétés en RD Congo et non seulement les acteurs non traditionnels. En outre, certaines compagnies minières, y compris les sociétés non traditionnelles opérant en RD Congo, ne respectent pas totalement les règles internationales et/ou locales relatives à la santé, la sécurité et la préservation de l’environnement.


Pire encore plusieurs sociétés privées ne se soucient que de très peu du social de leurs employés qui doivent se contenter de maigres salaires alors qu’ils produisent des fortunes pour les employeurs dont les brimades dépassent la seule distribution de salaires de misère. Comme l’a bien illustré en 2006 l’important documentaire Katanga business du cinéaste belge Thierry MICHEL, on assistait souvent aux protestations des mineurs dans certaines de ces entreprises, surtout au Katanga. Si un salaire minimum interprofessionnel garanti (SMIG) était fixé, en RD Congo, à 100 dollars américains par mois, l’on pourrait aisément constater que si les grandes entreprises privées (les "majors") respectaient cela, il n’en était pas toujours le cas chez les "juniors". La palme de la non-application du SMIG revenant aux entreprises et autres joint-ventures d’origines asiatiques (chinoises et indiennes). Ici les ouvriers congolais se prenaient en charge même en cas de maladie professionnelle. On est d’ailleurs très loin avec ces entreprises de l’époque et de la pratique des entreprises publiques congolaises qui entretenaient des pans sociaux et construisaient aussi une économie sociale : hôpitaux pour les soins médicaux, écoles pour l’éducation des enfants des employés, les centres récréatifs pour les loisirs et la détente des agents, etc.


Ces entreprises engagent peu de gens dans leurs activités d’exploration ou d’exploitation au motif peu sérieux que la main d’œuvre qualifiée ferait défaut en RD Congo. Elles préfèrent alors importer les experts de l’étranger même là où les compétences locales en cadres étaient disponibles. La discrimination salariale est la règle au profit des expatriés qui toucheraient jusqu’à 15 fois plus du salaire de leurs collègues congolais pour le même travail et mêmes qualifications et compétences exigées. Quant aux ouvriers, ces sociétés n’utilisent souvent que des journaliers qui ont fait une décennie de travail sans avoir le moindre contrat mensuel. La précarité de l’emploi et l’exploitation quasi-esclavagiste du prolétariat local sont facilitées par l’absence de toute syndicalisation des travailleurs. Syndicalisation qui est combattue par ces entreprises ceci avec la quasi complaisance des autorités congolaises qui apparaissent être ici plus au service de ces intérêts économiques internationaux.


Dans les médias congolais notamment à la télévision, certaines multinationales rivalisent de propagande pour vanter leurs maigres réalisations sociales par la construction de quelques écoles primaires ici, des dispensaires ou kilomètres de routes en terre là-bas. Routes qui ne sont pas faites pour favoriser un développement durable local ni soutenir par exemple l’économie locale dès lors qu’elles ne peuvent être abordées que par des engins et véhicules tout-terrain. Ces routes ne servent ici qu’à permettre l’exportation sur le marché mondial des produits de prédations minières de ces entreprises en RD Congo. Pour tout dire, l’impact social de ces transnationales minières apparaît comme très discutable. Nombreux sont désormais les Congolais qui sont nostalgiques des entreprises publiques d’antan disparues, Congolais qui se demandent notamment pourquoi leurs gouvernants politiques n’eurent pas l’intelligence de réhabiliter, même laborieusement, ces entreprises publiques au lieu de les faire passer à la trappe au profit des multinationales dont les irrégularités et l’impact sont négatifs sur le pays. Toutes ces irrégularités ont soulevé des critiques acerbes tant au niveau national qu’international. Celles-ci ont alors poussé tardivement le régime du président Joseph KABILA, par exemple avec son Ministre de mines KABWELULU, d’esquisser des réformes du secteur minier. De quelle nature furent-t-elles et à quel degré ont-elles induit cette fois ou pas des améliorations profitables à l’État congolais et aux populations congolaises ?


III. Réformes minières en RD Congo


S’il faut le rappeler, la RD Congo figure parmi les pays du continent africain les plus potentiellement dotés des ressources naturelles et notamment les minerais. Elle se trouve pourtant enfermée depuis le milieu des années 1990 dans une spirale de paupérisation en lien avec les formes de mise en valeur de ses ressources naturelles. En 2002, le secteur minier est placé au cœur de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté. Les organisations financières internationales impulsent une réforme rapide et en profondeur. Une nouvelle loi minière accompagne la réforme des institutions politiques. Plusieurs années après la mise en place de ce cadre rénovant, les résultats atteints sont décevants. La réforme amorcée semble peu adaptée aux réalités et aux besoins de ce secteur. La responsabilité de cette situation est partagée entre les différents acteurs impliqués dans le processus de réforme. Avant cette période, le pays a connu une autre loi minière de 1981. Selon ce Code minier de 1981, les droits miniers ne peuvent être obtenus par des opérateurs privés que sous réserve de la signature d’un accord de partenariat avec une entreprise publique ou d’une convention spéciale avec l’État.


Dans la mesure où la terre à explorer et/ou à exploiter est disponible, le nouveau Code minier de 2002 permet aux opérateurs privés d’accéder à ces droits directement, sans être obligés de nouer un partenariat ou de conclure une convention minière spéciale avec l’État congolais. Le régime fiscal applicable au secteur minier défini au Titre IX du Code minier de 2002 est compétitif sur le plan international et reflète les bonnes pratiques actuelles ou acceptées comme telles sur ce marché. Ce régime est explicite et prévoit des catégories d’impôts qui sont appliquées par les différents services publics en fonction du produit minier. Cette loi a beaucoup plu aux investisseurs privés internationaux si l’on s’en tient à l’appréciation de la Banque Mondiale pour qui : "La relance de la production industrielle a été rendue possible grâce au nouveau Code minier de 2002, qui a ouvert la voie à l’investissement privé dans les opérations de recherche et d’exploitation" . Signalons ici d’abord que c’est à partir de 2000, que les Institutions Financières Internationales (IFI) reviennent en RD Congo. Leur retour marque la reprise de politiques de développement voulues par elles en RD Congo . Ces IFI ont joué un grand rôle dans la réforme minière dans le pays. À ce titre, la Banque Mondiale et le Fond Monétaire International (FM) ont élaboré un processus de réforme des cadres légaux et institutionnels de l’État congolais , en contrepartie d’une promesse d’annulation de la dette extérieure du pays. Ces réformes ont été financées par la Banque Mondiale qui a mis son expertise à la disposition du pays. Clé de voûte de l’économie congolaise, le secteur minier a été rapidement placé au centre des projets de refonte de l’État. La libéralisation et la privatisation des principales entreprises nationalisées ou publiques créées depuis entre 1967-1980, et en crise, ont été non seulement fortement encouragées mais également planifiées par les IFI. Leurs experts ont travaillé en étroite collaboration avec un comité congolais sur la rédaction de la loi minière et son règlement. Cette action ne pourrait ni avoir des retombées économiques positives, ni améliorer le bien-être des Congolais à cause des dysfonctionnements dans l’administration du secteur qui est handicapé par des capacités institutionnelles insuffisantes, l’instabilité politique persistante, la corruption et les défaillances fondamentales en matière de gouvernance . En plus, une partie du processus de "réforme" imaginé consistait à écarter des dépenses jugées excessives et non prioritaires comme l’éducation, les infrastructures, les services de police et de santé. Pour chaque dollar dépensé dans la santé, quatre dollars étaient envoyés au Nord via le programme de "viabilité de la dette" de la Banque Mondiale et du FMI , ce qui a contribué à aggraver la crise sociale dans le pays. Une autre intervention du FMI, toujours sous prétexte de promouvoir la "viabilité de la dette", a été la renégociation de l’accord sino-congolais d’échange "ressources contre développement" de septembre 2007, qui valait déjà 9 milliards de dollars avant cette intervention (avec en jeu l’appropriation d’une quantité estimée à 50 milliards de dollars de minéraux, principalement du cobalt).


Toutefois, l’intervention des IFI est surtout remarquable dans le code de 2002. Si le Code et le règlement minier de 2002 sont alignés sur les bonnes pratiques au niveau international, dans l’ensemble, l’application effective de la loi par le gouvernement laisse à désirer. Le régime fiscal applicable au secteur est compétitif sur le plan international et pourrait fournir une bonne base pour générer des recettes fiscales pour l’État. Mais les pratiques frauduleuses des entreprises et des services publics ont créé un manque à gagner de 35 millions de dollars rien que pour des redevances et des droits superficiaires annuels. Ce manque à gagner est en fait plus important. Si l’on considère tous les impôts miniers, le secteur devrait générer environ 200 millions de dollars chaque année. Pour l’année 2005, le gouvernement reconnaît n’avoir recouvré que 27 millions de dollars d’impôts . Il apparaît nécessaire d’améliorer la gouvernance dans d’autres domaines, dont l’élaboration de directives claires pour la participation de l’État au capital des entreprises minières, la publication des conventions minières et des informations sur les actionnaires actifs et non actifs impliqués, et les conflits d’intérêt des agents de l’État et des responsables politiques qui détiennent des actions dans les entreprises minières ou y occupent des postes de responsabilité. Ceux-ci favorisent souvent la signature des conventions qui lèsent l’État congolais .


Tout gouvernement serait légitimement préoccupé si les conventions n’ont pas été conclues dans le respect des procédures, ou si les partenaires s’adonnaient simplement à la spéculation sur les marchés des capitaux sans effectuer un travail sérieux en vertu des termes de l’accord.


En effet, en 1994 et 1995, face à l’incapacité des entreprises publiques à réaliser une production minière normale, le gouvernement KENGO, conseillé par les IFI, avait autorisé la signature des contrats de partenariat avec des sociétés privées. Ces accords de partenariat, ou conventions, étaient couverts par des droits miniers à la disposition du partenariat. Ils précisaient aussi la hauteur des investissements, les modalités de gestion interne du partenariat, et les conditions de recherche, de développement, d’exploitation et de commercialisation. Comme l’avait très documenté le rapport Assemblée nationale. Commission spéciale chargée de l'examen de la validité des conventions à caractère économique et financier conclues pendant les guerres de 1996-1997 et de 1998, rapport connu sous le nom de son rapporteur Léonard LUTUNDULA . Contrats donc qui ont été signés pendant la période de guerre civile, où on rapporte que certains de ces accords et contrats ont été accordés dans des circonstances floues et suspectes . De nombreuses entreprises publiques ont signé ces contrats alors qu’elles faisaient face à des difficultés et en l’absence d’une évaluation adéquate du patrimoine concerné par l’accord de partenariat. Du côté de la rébellion de l’AFDL, signalons qu’avant même qu’il ne soit président, Laurent Désiré KABILA octroyait déjà des contrats de grande envergure aux sociétés privées. C’est ce que dit le rapport de Dena MONTAGUE en ces termes : "…sous KABILA, l’American Mineral Fields, une petite exploitation minière dirigée par Mike MCMURROUGH, un proche de Bill CLINTON, s’est assuré un contrat de 1 milliard de dollars en mai 1997, négocié peu après l’occupation de Lubumbashi par l’armée de KABILA" . Il faudrait aussi reconnaître que de nombreuses entreprises privées ont pris des risques considérables pendant la guerre civile pour conclure ces accords de partenariat et quelquefois payer des avances considérables exigées. En raison des risques politiques élevés de cette époque, certains contrats de partenariat prévoyaient également des exonérations d’impôts et des déductions fiscales compensatoires en faveur du partenaire privé.


Cependant ces conventions sentaient le parfum d’un marché de dupes et par exemple, déjà en 1998, le même Laurent Désiré KABILA a remis en cause et dénoncé des contrats qu’il avait signés avec certaines compagnies privées comme AMFI. Cette dénonciation était ainsi libellée : "… profitant de la situation du moment, AMFI est parvenu à faire signer, en date du 13 avril 1997 dans la ville de Goma, par certains responsables de l’AFDL et qui n’étaient pas encore arrivés à Lubumbashi pour entrer en contact avec la GÉCAMINES, un document lui attribuant tous les projets de traitement des rejets du concentrateur de Kolwezi. Les documents signés faisaient référence à la fois à la GÉCAMINES et à la société minière de Bakwanga (MIBA) qui sont pourtant des entreprises distinctes. Par ailleurs, essayant de se faire attribuer indûment les zones exclusives de recherche, AMFI a utilisé des documents GÉCAMINES de demande de prolongation de la validité de (ces zones) sur lesquelles elles a effacé les mentions Gécamines et Sodimco pour les remplacer par celles d’AMFI, ce qui constitue un acte répréhensible … Ayant constaté les irrégularités qui ont entaché la démarche de AMFI, les autorités ont annulé tous les documents litigieux et ont invité à mener des négociations directes avec la GÉCAMINES " . AMFI se serait livré donc aux faux et usage de faux en titres, mais qu’à cela ne tienne, car elle croyait avoir le droit de la force de son côté. Cette remise en cause a constitué l’étincelle de la deuxième guerre (financée donc en partie par AMFI) en août 1998 dont l’une des conséquences aurait été l’élimination physique de Laurent Désiré KABILA, et son remplacement par Joseph KABILA. Ce dernier a continué le processus de réforme, d’abord en 2002, comme déjà dit dans la droite ligne des désidératas des multinationales, puis en 2007. En mai 2007, son gouvernement a mis en place une commission interministérielle chargée de revisiter les conventions minières signées pendant la période de guerre civile et la transition politique, et d’identifier celles qu’il faudrait amender. Cette commission était composée d'environ 30 membres issus de la Présidence, du cabinet du Premier Ministre, des ministères des Mines, des Finances, du Budget, de la Justice, du Portefeuille et de l’Industrie et d’autres organismes tels que le Cadastre minier, la Cellule Technique de Coordination et de Planification Minière et l’administration des mines. La Commission était placée sous l’autorité du ministère des Mines. Ses membres ont effectué des missions d’inspection sur les divers sites prévus dans les accords de partenariat. La plupart des entreprises privées ont coopéré avec la commission. Des représentants de la société civile ont été invités à prendre part à ses travaux en tant qu’observateurs, avec la possibilité de donner des recommandations. La commission avait examiné certains contrats d’une manière diligente et responsable. Pour d’autres, il apparaît que l’évaluation a été hâtive, sans aucune analyse approfondie. Elle avait achevé son travail en novembre 2007 et le rapport était publié en mars 2008. La commission a recommandé la renégociation pour 2/3 des contrats examinés et la résiliation pour les 1/3 restants. Des conflits apparurent entre le Congo et des multinationales, plutôt simples pures spéculatrices en titres à la bourse qu’entreprises productrices, notamment les canadiennes mises en cause. Elles n’hésitèrent pas à traîner devant les tribunaux de leurs pays le Congo à qui était exigé des "dédommagements" en plusieurs milliards de dollars. Des pressions politico-diplomatiques des gouvernements de leurs pays d’origines sur le Congo, dans un contexte où le Congo était aussi pressé par les puissances occidentales de renégocier les "contrats avec la Chine" (en réalité pour que ces puissances reprennent si pas la place de la Chine au moins que la position politico-économique chinoise en RD Congo devienne moins importante que la leur) par les puissances occidentales et les IFI, une voie de sortie au détriment des intérêts congolais fut trouvée à travers la pirouette du "contrat de gouvernance".


Le contrat de gouvernance, adopté par le gouvernement de Joseph KABILA en février 2007 pour, parait-t-il, éviter toute polémique future, est présenté comme une importante étape dans le processus visant l’amélioration de la gouvernance en RD Congo. Ce Contrat établit la prééminence du droit comme pilier central de la bonne gouvernance, dont les aspects essentiels sont le respect des droits de propriété et l’inviolabilité des contrats. Pour cette raison, les décisions prises par le gouvernement qui ont l’effet d’annuler, de renégocier, d’amender ou d’ajuster les conventions minières ne doivent pas être prises à la légère. Le droit international et les pratiques à l’échelle mondiale (ainsi que les contrats eux-mêmes) reconnaissent le droit des parties contractuelles à modifier les contrats d’un commun accord, au regard de l’évolution de la situation. De plus, le droit et les pratiques sur le plan international reconnaissent le droit de l’État d’imposer des sanctions sévères, telles que la déchéance des contrats, s’il est avéré que : ils ont été conclus dans des circonstances frauduleuses, ils sont si déséquilibrés qu’ils portent fondamentalement préjudice à l’exploitation rationnelle des gisements miniers et à la répartition équitable des avantages associés, ou les parties contractuelles n’honorent pas dans le temps, leurs engagements en termes de programmes d’activités et de minima de dépenses . Or toutes ces tares ont été réunies dans la plupart des conventions minières et les réformes qui ont été tentées jusqu’en 2007 où d’ailleurs le "contrat gouvernance" n’apparaît juste qu’une argutie politico-juridique défendue par les IFI, et les puissances occidentales qui dépendent d’elles, pour pérenniser en RD Congo des intérêts économiques obtenus par les multinationales dans des conditions entachées des tous les désavantages pour ce pays et ses populations. À ce stade, on peut raisonnablement soutenir que les réformes et autres contre-réformes post-MOBUTU n’auraient profité qu’à une clique de la nouvelle élite politique congolaise du régime Joseph KABILA. (à suivre)

 

BAGALWA MAPATANO Jules

MAKUTA MWAMBUSA Pacifique

MATABISHI WABULAKOMBE Josué


[1] Ibidem, p.11.

[1]GILFENBAUM E. et L. SHANNON, La Banque mondiale en République démocratique du Congo. Toronto, Environmental Defense, 2005, p. 15.

[1]MAZALTO, Réforme de la législation minière et rôle des institutions multilatérales de financement dans le développement du secteur minier en RD Congo, in : L’exploitation des ressources naturelles en situation de conflits, GRAMA. Université du Québec à Montréal, Chaire C.A. Poissant, 2004, p. 14.

[1] Banque Mondiale, République Démocratique du Congo : La bonne gouvernance dans le secteur minier comme facteur de croissance, Rapport N° 43402-ZR, mai, 2008, p. 4.

[1]MAZALTO M., La réforme des législations minières en Afrique et le rôle des Institutions Financières Internationales. Le cas de la République Démocratique du Congo ", in L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2004-2005, vol. 9, Centre d’étude de la région des Grands Lacs, Anvers, 2005.

[1] Ibidem, p. 6.

[1] Le Code minier (Article 27) interdit spécifiquement à tous les agents et fonctionnaires de l’État, membres des forces armées, de la police et des services de sécurité, les autorités judiciaires et les employés des entreprises parapubliques

[1]Deneault, A. et alii, Noir Canada. Pillage, corruption et criminalité en Afrique, Montréal, Ecosociété, p. 87. 

[1]De quel droit vraiment il s’agit quand les multinationales et les gouvernements de leurs pays soutiennent le (non)droit que quand il va seulement dans le sens de leurs intérêts économiques ?

[1] Souvent, les titulaires de droits miniers s’adonnent simplement à la spéculation avec le titre minier lui-même, ou sur les marchés boursiers internationaux sans effectuer un véritable travail de recherche ou de mise en valeur sur la propriété. Par exemple, les organisations non gouvernementales telles que Rights and Accountability in

Development (RAID), Global Witness, the Carter Center, the Open Society Forum of South Africa,

CEPAS (ONG congolaise), et tant d’autres ont participé à certaines sessions de la Commission comme observateurs et/ou ont réalisé des études ou de révision de certains contrats.

[1]Politologue et Docteur en études du développement. Chercheur à la Haute École de Travail Social (HETS) de Genève / Suisse, Professeur associé à l'Institut Supérieur du Développement Rural (ISDR) de Bukavu, RD Congo, Professeur visiteur à l'Université Catholique de Bukavu (UCB), RD Congo. ( This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it. ).

[1]Chef des travaux à l'Université officielle de Bukavu (UOB) en RD Congo.

[1]Assistant d'enseignement et de recherche l'Université officielle de Bukavu (UOB) en RD Congo.

Lu 6133 fois
Super User

Nunc dictum rutrum accumsan. Maecenas tempor pellentesque dolor, ut vehicula justo luctus a. Nullam neque nulla, rutrum ac volutpat in, dapibus quis justo. Integer semper faucibus neque, eget rhoncus diam interdum ut. Nulla id ante mauris. Sed eleifend ante eget diam gravida ultrices. Pellentesque sollicitudin nisl vel massa lacinia at dictum quam accumsan.

1 comment

  • Comment Link Bagalwa Mapatano Jules Thursday, 01 October 2015 11:54 posted by Bagalwa Mapatano Jules

    Très bon article.

    Report

Laisser un commentaire

Assurez-vous que vous entrez les informations obligatoires (*) l'endroit indique. Code HTML n'est pas autorise.

Bonne Visite

 

L'Africain

Rue L. Bernus 7

6000 Charleroi

+32 71 313 186

This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.

NEWSLETTER

Bonjour, Veuillez entrer vos données pour vous inscrire à la newsletter.
captcha 
Merci pour votre inscription.